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自党的十八届三中全会首次提出“建立空间规划体系”以来，国家发展改革委、住房城乡建设部、国土资源部和环保部四部委已于2014年在28个市县开展“多规合一”试点，探索完善市县空间规划体系，建立规划协调机制。2015年9月，中共中央国务院颁发的《生态文明体制改革总体方案》提出“空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级”后，省级空间规划试点也于2016年快速启动，各项试点工作扎实推进。

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　　2016年空间规划提速快进

继28个市县“多规合一”取得阶段性成效后，中央深改组及时通过了省级空间规划试点方案，国家相关部委迅速启动了省级空间规划试点，地方积极探索完善空间治理体系的具体路径，空间规划和空间治理体系建设呈现良好局面。

　　加强省级空间规划试点的顶层设计

为加强试点省份空间规划之间的衔接，明确省级空间规划的核心要素，突出省级空间规划重点内容。2016年10月11日，中央深改组第二十八次会议审议通过的《省级空间规划试点方案》（以下简称《方案》）明确提出“开展省级空间规划试点，要以主体功能区规划为基础，科学划定城镇、农业、生态空间及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”和建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。”《方案》首次明确省级空间规划要划分城镇、农业和生态三类空间，提出划定生态保护、永久基本农田和城镇开发边界“三条控制线”，勾勒出了省级空间规划的重点内容和核心要素。国家明确了各种空间性规划，如主体功能区规划、国土规划、空间规划之间的关系，2016年10月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》中提出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，加快研究建立空间规划体系，协调推动全国国土规划，协调推进市县‘多规合一’和省级空间规划改革。”

　　扎实推进11省区省级空间规划试点

2016年，海南、宁夏、浙江、湖北、福建、广西、云南、贵州、江西、河南和陕西11个省份开始开展省级空间规划试点工作。其中，福建、贵州、广西、湖北和浙江与国家发改委、国家测绘地理信息局合作，海南、宁夏、云南、江西与住房城乡建设部合作，河南、陕西与国土资源部合作。作为最早开展省级空间规划试点的海南和宁夏已分别编制完成了《海南省总体规划》和《宁夏空间发展战略规划》。福建、贵州、广西已经出台了省级空间规划试点工作实施方案，湖北、浙江也与国家发改委、国家测绘地理信息局签订了空间规划合作协议；江西重点和国土资源部就城乡规划与土地利用总体规划“两图合一”技术标准及相关编制规则进行了衔接；宁夏自治区和云南省特别强调了利用空间规划改革试点契机，推动行政审批制度改革。

试点省份也分别成立相应的组织机构，推进省级空间规划试点。如，福建成立了省空间规划试点工作联席会议办公室（简称省空间规划办），负责协调省直有关部门研究制定配套政策；江西成立了空间规划编制指导小组，组长由省人民政府分管住房城乡建设厅的领导担任；宁夏成立了空间规划管理委员会并建立了联席会议制度；贵州成立了以省政府主要领导任组长，分管领导任副组长，省有关部门负责人为成员的贵州省省级空间性规划“多规合一”试点工作领导小组，领导小组办公室设在省发改委；广西成立了“多规合一”试点工作领导小组，领导小组日常工作由自治区发改委承担；云南省在省级层面设立了城乡规划局。同时，福建、贵州、广西、河南、陕西等省份已经开展相应的前期研究和技术攻关工作。福建、贵州、广西、云南、海南、宁夏等省区启动了新一轮市县“多规合一”试点，为省级空间规划编制积累经验。

　　积极开展市县“多规合一”试点

2016年，福建、贵州、广西、云南、海南、宁夏等省积极开展市县“多规合一”试点，探索“多规合一”的具体思路。除以上省区外，其它尚未列入省级空间规划试点的省区市基于发展的需要，很多都自行开展了“多规合一”试点。全国“多规合一”试点正全面铺开。

福建、广东、陕西等省份在试点的基础上，积极探索编制多规合一的技术指南、编制细则等规范性文件，推动市县“多规合一”向纵深发展。以福建省为例，2016年5月出台了《福建省试点市县“多规合一”编制技术导则》，明确福建省12个试点市县开展“多规合一”编制工作的基本原则、责任主体、编制流程等关键内容的技术性要求和具体详细的指导意见，明晰基础资料收集、整理和入库、差异比对处理、控制线体系划定、信息化工程建设等关键环节的操作细则。有部分市县正积极探索建立“多规合一”的法律法规，为“多规合一”提供法治保障。如，2016年5月1日，厦门正式颁布实施《厦门经济特区多规合一管理若干规定》，成为我国首部对“多规合一”管理进行立法的地方性法规。

　　以建立国家公园管理体制为突破口不断完善空间治理体系

为破解我国各类保护地多头管理、协调无力的难题，国家以建立国家公园管理体制为突破口，探索完善空间治理体系的新途径。2015年5月，国家13个部委联合出台了《建立国家公园体制试点方案》。2016年12月，中央深改组审议通过了《大熊猫国家公园体制试点方案》和《东北虎豹国家公园体制试点方案》。开展国家公园体制试点的北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9个省份，结合自身条件，积极探索，形成了很多亮点。实现“一个保护地一个牌子、一个管理机构”，由省级政府垂直管理，理顺了管理体制。2016年，我国首个国家公园试点地区——三江源国家公园率先迈出生态体制改革第一步，整合了国土、环保、水利、农牧等部门、职能及执法力量，建立起覆盖省、州、县、乡的4级统筹式的生态保护机构。国家公园积极探索“差异化管理”模式，明确各区域类型的发展方向和管制要求。如，湖北神农架国家公园按照资源禀赋和保护程度需求，将公园重新划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区等四类功能分区，并且明确不同的管制要求。严格保护区原则上禁止游人进入，且严禁开展任何开发建设活动。生态保育区只允许建设保护、科研监测类型的建筑。游憩展示区和传统利用区则根据环境承载能力和资源监测结果，合理控制游客量，减少对生态环境的干扰。在强化生态环境保护的同时，注重利用生态资源改善民生，实现生态保护和改善民生“双赢”。如，三江源国家公园优先从贫困户中选出近１万名具有劳动能力的牧民作为生态管护员，促进了贫困人口脱贫增收。浙江省正在制定《国家公园特许经营管理办法》《国家公园特许经营操作规程》，探索生态经济发展模式。

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　　2017年空间规划将持续稳步推进

2017年是推进省级空间规划试点的关键之年，要根据中央全面深化改革领导小组审议通过的《省级空间规划试点方案》的要求，积极稳妥推进空间规划试点，及时总结规划编制的理论方法，创新体制机制，形成可复制、能推广的经验，使各级空间规划发挥应有的管控作用。

　　深入推进省级空间规划试点

继续推进海南、宁夏、浙江、湖北、福建、广西、云南、贵州、江西、河南和陕西等11省份的试点工作，深入研究省级空间规划的试点内容。一是探索如何科学划分城镇、农业、生态三类空间范围，并在三类空间框架下统筹整合各类空间要素；二是探索如何将生态保护红线、永久基本农田边界、城镇开发边界等主要控制线落地；三是探索差异化空间综合功能管控措施；四是探索构建省级信息平台和管理机制，建立覆盖全省的管理信息化系统，搭建信息联动、项目审批和执法监督三个平台，“横向到边，纵向到底”，实现各部门、各地区规划管理互联互通和信息共享。及时总结推广试点省份的经验，加快推进试点省份研究成果的应用，推动其他省区市空间规划编制工作。

　　加快推动空间规划基础平台建设

各地将尽快建立空间规划基础平台，形成各部门和各地区互联互通、共享互用的统一规划数据库。空间规划基础平台应包括以下内容：一是推进规划数据坐标系统、用地分类标准、空间规划底图、空间性规划制图标准等统一，实现多部门规划信息和业务管理互通共享；二是基于测绘地理信息标准，整合住建、国土、水利、林业、交通、农业等领域相关技术标准规范，制定满足省级和市县“多规合一”需要的用地分类标准体系；三是充分利用云计算、大数据等技术，构建省级和市县“多规合一”空间规划基础信息平台及相关业务系统。将城市规划、土地利用规划、生态环保规划、林业规划、交通规划、水利规划等各类规划空间信息全部纳入平台管理。

　　尽快开展“多规合一”评估

2014年在28个市县开展“多规合一”试点以来，试点市县数量不断增加，需要尽快对前期试点市县开展评估，形成可复制、可推广的经验。重点是建立健全“多规合一”第三方评估机制，加强对规划实施的跟踪管理，并根据实施情况发布年度报告，及时发现“多规合一”编制“多规合一”编制和实施中的成效和风险，并采取有效应对措施。建立多元主体协同评估模式，即在政府主导的基础上，组成由政府部门、利益相关群体、专业组织和人员、人大政协成员以及公共媒体、群众代表等共同参加的评估工作机构，并将评估结果作为考核的重要依据。评估的主要内容包括：一是目标任务落实情况；二是差异化空间管控措施落实情况；三是行政管理效能变化情况；四是发现“多规合一”实施中的风险点。通过评估，提炼出各地好的经验和做法，尽快形成全国统一的编制技术规程、审批流程规程、实施保障规程，预防规则的“碎片化”。

　　继续推进国家公园试点

继续推进青海三江源、湖北神龙架和浙江开化3个国家公园试点，形成能复制、可推广的经验。鼓励和支持北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9个省开展国家公园体制试点，督促9省尽快完成试点方案的国家评审。借鉴《大熊猫国家公园体制试点方案》、《东北虎豹国家公园体制试点方案》、三江源国家公园和湖北神龙架国家公园等的经验，统筹生态保护和经济社会发展、国家公园建设和保护地体系完善，在统一规范管理、建立财政保障、明确产权归属、完善法律制度等方面取得突破。进一步支持符合条件的地区和省区市申请国家公园体制试点。

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　　完善体制机制促发展

28个市县“多规合一”和11个省市空间规划试点为完善空间规划体系提供了可兹借鉴的经验。借鉴成功的经验，把握发展大势，提高规划效率，需要在组织保障、体系健全、技术支持、法律规范等方面使力，加快完善空间规划体系。

　　尽快设立空间规划领导小组

鉴于国家发展改革委、住房城乡建设部和国土资源部都在开展空间规划试点，建议设立国家空间规划领导小组，加快空间规划顶层设计，协调空间规划中的重大问题，明确各级规划的定位以及与各类规划之间的关系。空间规划领导小组下设规划编制办公室，主要负责日常规划组织协调工作。为使国民经济社会发展规划与空间规划很好衔接，建议把办公室设在国家发展改革委，其他部委作为成员单位，发挥部际联席会议制度的优势，共同编制国家空间总体规划，并对省级、县市级空间规划进行指导。省级及以下层级按照自身情况，设置相应的空间规划编制办公室。

　　完善空间规划体系

空间规划是国土空间发展的指南、是各类开发建设活动的基本依据，为其他规划提供空间管制保障。要整合主体功能区规划、国土规划、城乡规划、土地利用总体规划等相关规划，妥善处理空间统筹不力、管制不强等问题，建立统一空间规划体系，明确各部门的事权，避免各类空间规划重叠和冲突。空间规划体系按行政层级分为国家级总体规划、省(区、市)级规划、市县级规划三级；按功能类别分为总体规划、专项规划和详细规划三类。国家空间总体规划以国家主体功能区规划为基础，以落实划定生态保护、永久基本农田和城市开发边界“三条控制线”为目的，以省为基本单元，明确城乡建设区、农产品主产区和重点生态功能区边界，突出对国家发展规划和省级空间规划的管控和约束。国家空间总体规划承担全国国土开发用途管制的顶层设计功能，在国家空间规划用途管制下，各部门可组织编制基础设施规划、地下空间规划、水资源规划、林地保护利用规划、资源利用规划、生态环境保护规划等综合性或专项规划。省级空间规划依据国家空间总体规划，以省级主体功能区规划为基础，以县为基本单元，划分城镇、农业、生态“三类空间”，明确相应的“三条控制线”，合理确定城镇发展、生态环境、资源容量、人口规模等边界，突出对市县规划的管控和约束，确保经济社会发展与资源环境承载力相适应。

　　制定技术标准规范

在技术操作层面，落实主体功能区规划、资源环境生态红线管控制度等要求，制定省级空间规划试点编制工作方案和实施技术指南，尽快出台《空间规划编制技术指南》，明确基础数据平台、用地分类标准、规划期限、规划内容及深度，规划数据库标准、规划制图规范等，保障空间规划成果的一致性和规划的有效实施。加快推进发展改革、国土资源、城乡规划、环境保护等部门数据共享、交换与更新，建立以空间规划为基准、能为各层次、各类规划提供支撑的空间规划基础信息平台，并与项目审批流程有效对接，提高行政管理的科学化、精准化水平。

　　完善规划实施机制和手段

加大规划实施执行力度，明确部门分工，明晰各部门在空间规划和空间管制上的权责，做到空间管制责任“一张蓝图”。健全规划实施监督的长效机制，尤其强化规划执法监督、公众监督。保证规划确定的目标和任务落到实处，增强规划的执行力。继续完善行政审批、规划许可等基本的行政管理手段，健全空间用途管制制度，提高行政管理效能。尽快建立起省级空间规划信息管理平台，立足平台加强规划的审批、评估与实施监控工作，全面系统推进规划工作改革，通过规划管理信息平台促进简政放权。不断加强规划实施的经济、社会、技术手段，增强规划实施的保障能力。加强对空间资源利用的监测，适时动态调整规划实施，确保规划的适应性与生命力。

　　加快空间规划法制建设

健全法律体系是空间规划编制、实施和管理的重要保障。加快开展《空间规划法》立法前期工作，明确规划的性质、定位、内容、程序、编制主体、论证、实施、评估、监督等内容，确立总体规划在规划体系中的核心地位，理顺政府规划行政事权，优化职能分工和建立衔接机制。同时，要制定空间规划法实施细则，明确空间规划与经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等各级各类规划的关系，及规定实施、修改空间规划的法定程序及违反规划的处罚措施和法律责任，确立空间规划的法定地位。

（中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所 黄征学 宋建军 滕 飞）

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